过去一年来我国出台了一系列的房地产调控政策，从去年4月的“国十条”，到9月的“国五条”，再到今年刚出台的新“国八条”，政策不断细化、完善的脉络非常清晰。新“国八条”是以往房地产调控政策的延伸，调控目标没有动摇，调控方向没有改变，但与过去历次调控比较，在出台时机、调控重点、调控手段、调控对象等方面，有诸多可圈可点之处：

1、出台时机选择恰到好处

以新“国八条”为标志的第三轮房地产调控，是在2010年连续二轮房地产调控成效不够显著、房价再次攀升的背景下推出的。刚过去的2010年，国家先后两次出台政策对房地产市场进行了“史上最严厉的调控”。然而，调控并未取得预期成效，市场在经历短暂回调后仍然量价齐涨，并创下历史新高。从去年9月份开始，70个大中城市房价连续4个月环比上涨，去年12月全国商品房销售面积和销售额双双创下2010年全年单月成交的最高值；进入今年1月份的传统房市淡季，全国多个城市房地产依然出现量价齐升，市场价格上涨预期不断增强。房价此种逆势而涨的态势，在社会上形成了某些对国家宏观调控的负面认知。如果听任房地产投机风行，任房地产泡沫越吹越大，实体经济将逐渐失血，城市发展活力将不断透支，经济健康运行的系统性风险将进一步加剧。因此，进一步加强房地产调控势在必行，决不能半途而废。新“国八条”的出台，可谓是顺应时势、彰显决心、惠及民生的及时之举。同时，调控举措选择在春节之前出台，对市场的冲击可经假日缓冲逐步释放，更易于市场接受和消化。

2、政府职责定位更为清晰、合理、务实

新“国八条”调控思路非常清晰。针对目前过热的房市，政府将一手抓抑制投机投资性需求，一手抓保障房建设。对于前者而言，此番调控推出了力度空前的限购、限贷、限价举措，同时实施更加严厉的差别化信贷政策和税收政策，对投机性购房需求的打击堪称精准。对于后者而言，去年我国制定的保障房建设计划为580万套，新“国八条”将建设目标提高到了1000万套，并且出台了多项政策措施予以保障落实，如要求保障房、棚改房和中小套型普通商品房用地不低于住房建设用地供应总量的70%；在新增建设用地年度计划中，要单列保障性住房用地，做到应保尽保等。在此项政策的大力扶持下，未来中国保障性住房将进入建设高峰期。

3、政策力度逐步加大的脉络非常清晰

首先，“限购”政策部署由松到紧。去年4月的“国十条”提出要严格限制各种名目的炒房和投机性购房，地方人民政府可根据实际情况，采取临时性措施，在一定时期内限定购房套数。这是一种商量的口气，此后只有北京限购。9月的“国五条”规定：“房价过高、上涨过快、供应紧张的城市，要在一定时间内限定居民家庭购房套数”，这一政策部署的口气被市场认为有加强之势，结果是上海、深圳、杭州等15个城市开始限购。但各地限购方案均是单独出台、力度不一，部分城市限购相对宽松。而新“国八条”则推出了“最严厉”的升级版限购令，不仅范围推广到全国，措施也更严厉了，基本上所有的一二线城市都须限购，部分三四线城市也将限购。

其次，税收、信贷政策力度持续加强。2010年1月“国十一条”要求严格二套房贷款管理，首付不得低于40%。当年4月“国十条”要求，对贷款购买二套房的，首付不得低于50%，利率不得低于基准利率的1.1倍。9月底的“国五条”对此予以了重申。新“国八条”首付在高位之上再提一成，达到60%，力度罕见。增加交易成本则体现在营业税政策调整上，从原先的差额征税改成了全额征税，这使得5年内房源再交易成本大幅上涨。除了营业税增加之外，对房价超过平均水平的商品房项目则进行土地增值税的清算和稽查。严格执行个人转让房地产所得税征收政策。此外，加大应用房地产价格评估技术，加强存量房交易税收征管工作的试点和推广力度，将对以往部分城市“避税”现象实行堵漏。

最后，对地方政府实行“铁腕”约谈问责。中央政府对地方房地产调控效果的问责机制已经在去年4月17日的“国十条”中建立起来，规定稳定房价和住房保障工作实行省级人民政府负总责、城市人民政府抓落实的工作责任制。不过，很少有地方将房地产调控目标直接落实到房价，年末各地楼市价格不降反升成为普遍现象。新“国八条”进一步对问责内容进行了细致划定，扩大了问责范围，而且目标直指房价。

4、本轮调控综合运用了经济和行政手段

本轮调控综合运用了行政和经济手段，信贷、税收、行政、土地、保障房、舆论引导、地方政府等全部涉及，可谓系统全面。本轮调控中最鲜明的特征是行政手段力度显著升级，这主要表现在“限购令”的强化，以及要求地方政府“自定房价”的措施上。此前仅在部分城市执行的住房限购政策，将在更多城市、更大范围内执行，新措施提出的限购政策比之前北京等地执行的限购政策更加严格，尤其是对拥有2套以上住房的家庭暂停购房。当然，过于依赖政府的行政力量，也会产生某些不良后果。然而，中国的房地产市场本来就是一个发展中存在诸多不成熟之处的市场，正是因为市场的失效，所以在某种程度上不得不采用行政手段去代替市场发挥调控作用。从这个角度上看，乃是“两害相权取其轻”，是特殊时期的特殊举措，比起高房价对中国经济和社会产生的系统性后果来，行政手段对房地产行业的不良影响，无疑要轻很多，而且今后修复起来也容易得多。

5、首次对地方政府提出了量化调控目标

在现有体制下，地方政府的GDP和财政收入高度依赖房地产业的发展，“土地财政”决定了地方政府有推高房价的冲动，使得地方政府难以去认真落实中央的调控意图；相反，有些地方政府还会借口本地情况的特殊，利用各种制度漏洞，千方百计去化解中央的政策调控威力，这也是过往调控成效不大的根源。在这种情况下，要想调控达到效果，势必把调控作为一项政治任务和目标去要求地方官员，对调控不力的官员进行严厉问责。此次新“国八条”就强化了这方面的责任，将一系列调控目标作为地方政府必须完成的任务，尤其是让地方政府自己确定房价调控目标，这种量化目标的方式，能够督促地方政府严抓房地产调控，也便于中央根据实际与目标的差距对地方政府进行问责。地方政府的目标量化，还将对人民银行各分支机构决定当地第二套房贷利率及首付比例起到指导作用。

关键细节亟需明确

严防开发商钻空子

新“国八条”在调控思路上以“增加保障性住房供给”和“打击投机投资需求”为重点，能否从根本上疏导需求、增加供应、平衡供求，政策效果有待观察。社会上有人担心“堵有余，疏不足”的楼市调控，未及治本仅限表，不能从根本上解决供求矛盾，“限购”仅是扬汤止沸，而非釜底抽薪。此外，要求地方政府提出“新建住房价格控制目标”这一政策很有可能引发较大争议，在执行落实中阻力重重，从目前各地出台调控细则情况就可以看出这一点。

1、 对住房需求“堵有余，疏不足”

市场经济条件下，某种商品价格快速上涨，一般是由供需失衡引起的，供不应求导致价格上涨。住房作为一种商品，同样遵循这一客观经济规律。从我国房地产需求看，除了刚性的居住需求外，在目前我国投资渠道狭窄、实际利率为负的情况下，房地产投资也可以看作“刚性需求”。我国近几年房价过快上涨，最根本的原因还是供求矛盾突出，从2005年开始，销售面积与竣工面积的比例从1:1增长到了2010年的1.37:1，2010年商品房销售10.43亿平方米，而竣工只有7.6亿平方米，供需缺口持续加大。因此，从长期来看，房地产市场的刚性需求将有效支撑房屋价格，如果市场供应不能继续增加、未来供应紧缺预期不变，市场难有根本性转变，房价上涨压力仍然会比较大，高企的房价是果，而不是因。

而新“国八条”大部分政策的落脚点均集中于抑制需求方面，对疏导需求、增加普通商品住房供应的实质性措施不多。文件重点提到了增加保障房建设用地供应，对于增加商品房用地供应的规定是：“商品住房用地供给总量原则上不低于前两年平均实际供给量”，这意味着今年的供给量会大大低于去年，不是增加供给而是减少供给，因为2009年是负两位数增长，虽然2010年总供地增长了30%多，但2年平均下来则是减少而不是增加了。并且文件中保障性住房、棚户区改造住房和中小套型普通商品住房用地不低于住房建设用地供应总量的70%的规定，更有可能加剧市场对于保障房大幅增加挤压商品房用地供应的担忧，从而导致商品房供应量减少、进一步加剧供求矛盾、强化人们的商品房紧缺预期而推高房价。这样，供需失衡的格局难以有根本性改变，被政策暂时压制的需求很有可能在未来强力反弹，引起房价的再次报复性上涨。

2、“新建住房价格控制目标”尚需进一步明晰

新“国八条”要求2011年各城市人民政府要根据当地经济发展目标、人均可支配收入增长速度和居民住房支付能力，合理确定本地区年度新建住房价格控制目标，并于一季度向社会公布。这一新的调控手段很有可能引发较大争议，这是因为：

首先，关于房价的统计数据存有较大争议。相关数据每经发布总会引起广泛争议，或与普通民众感受不相吻合，或与地方政府或其他机构公布的数据产生较大出入。给定房价统计数据无法获得完全认可，要用新建住房价格作为考核问责的目标，必然会出现激烈的争论和博弈。

其次，即便政策层面认定以国家统计局公布的房价数据为准，仍存在地方政府以“玩数字游戏”逃避责任的风险。平均房价本就不是个准确定义的标准数，自然就可以用各种方式来假戏真唱了，如用外围的低价房大量供给将少量高档房的价格平均下去；如用大量保障性住房供给将价格平均下去；如严格限制高价房的销售许可，将销售平均价格降低；如用销售限价方式强命开发商降价；如用“限房价、竞地价”的方式供应土地等等。

最后，由于地方政府与房地产存在千丝万缕的复杂利益联系，并且中央是首次要求地方政府公布调控目标，也没有对调控目标提出任何数量标准甚至是原则性的规定，这样很有可能出现地方政府在制定调控目标时过于谨慎、目标偏低，达不到该项政策应有的效果。

3、政策应尽量减少对合理需求的负面影响

新“国八条”为打击投机投资型需求而推出的限购、限贷政策和“史上最严”的差别化信贷、税收政策，在遏制了部分投机投资型需求的同时，却有可能误伤了许多自住型、改善型需求，这就违背了政策的本意。目前京沪深首套房贷优惠已经退出，购房成本大增，2月份开始，上海多家银行首套房贷放款标准已上浮10%，同时审批流程放缓；北京一些股份制银行二套房贷利率上浮50% 贷款额度紧张；深圳购房者因为银行取消之前承诺的放贷利率优惠而产生纠纷，政策调控下商业银行的避险和自保行为，却使首套房自住购买者受伤最深。高房价短期内难以松动，而税收成本、信贷成本、购房门槛显著提高，导致房租价格也大幅上涨。1月份CPI数据显示，居住类价格同比上涨6.8%，尤其是住房租金价格上涨了7.1%，2月居住价格环比继续上涨，涨幅达到0.3%。由于调控持续、需求增加等因素，今年房租预计将继续上涨。此外，对于非户籍人口购房需要提交连续五年税收或者社保证明的规定也过于严苛，在目前城市化加速推进、户籍改革滞后、流动人口激增的背景下，此条规定将非户籍人口的自住购房需求排除在外，成为政策的受害者。

4、一些关键性的政策细节有待进一步明确

新“国八条”中的一些关键性细节规定存在瑕疵和缺陷，很有可能被地方政府、开发商钻了空子，造成政策难以落实执行或者偏离既定目标。首先，保障房的保障对象不明确。加大住房保障是政府的责任，也是利国利民的好事，然而，如果具体政策设计不当，很有可能成为某些特权阶层寻租、谋利的工具，谁都愿意不花本钱去享受政府公共资源的补贴，并借此而发个财产性收入的大财。但从历次出台房地产政策看，保障对象从来就是一笔糊涂账，这次新“国八条”也不例外，对保障对象标准只字未提。其次，限购令中的条件、程序、违规责任等，还不明确，这一条理解不好，调控效果将大打折扣。目前过半城市未按政策要求及时出台限购细则，那么这些城市的有关官员，是否会被约谈？又是否被问责？最后，约谈和问责后，中央政府将对调控房地产政策执行不力的官员采取哪些措施，是惩戒和教育，还是检讨、道歉，或是直接摘去“乌纱帽”，也有待进一步予以明确。

5、地方政府在执行落实中存在政策力度弱化趋势

地方政府能否认真贯彻落实新“国八条”政策精神，是此轮房地产调控能否取得预期成效的关键，而从目前各地出台调控细则情况看，形势并不乐观：

首先，许多城市对于出台调控细则不积极。按照新“国八条”要求，全国至少应有36个城市在2月20日之前出台地方调控细则，然而截至2月22日，出台限购政策的城市（含地方政府规定）只有18个：北京、上海、天津、长春、成都、广州、贵阳、哈尔滨、济南、南京、南宁、石家庄、太原、武汉、宁波、青岛、无锡和厦门，这意味着全国过半城市未按规定期限出台限购措施。尤其省会城市出台细则普遍比较慢，比较重要的原因是担心政策对当地房产市场冲击太大，可能对地方经济带来较大影响。

其次，已经出台细则的城市存在政策力度逐渐减弱趋势。总体而言，一线城市限购政策较为严格，而二线城市，尤其是中西部地区，大多将限购范围划定在主城区范围内，有的虽然也列明“全市”，但是没有明确区域，因此也有操作空间，各地在限购范围、限购门槛、限购执行期限、纳税年限和社保证明门槛等方面各有文章。石家庄版本的调控细则限定了房屋限购的范围在市五区和高新区范围之内，细则同时提出限购政策有效期到2011年12月31日。成都版“限购令”限购范围为本市主城区，没有涉及到郊区郊县，而且也没有规定本市纳税证明或社会保险缴纳证明最低年限限制。贵阳仅限定“市中心城区人口密集、房价过高一环内的住房”，比成都只限主城区范围更窄。天津限购细则将新“国八条”规定的提供累计五年缴税或社保证明放宽为一年。此外，已出台调控细则的城市均未提及新建住房价格控制目标。

最后，曲线购房规避限购令的现象并不鲜见。除了北京、上海等一线城市对户籍准入有较高门槛外，不少城市实行购房落户制度，只要购入房屋达到一定面积，就可以迁入户口。因此，非户籍人口可以先买一套房，落户后再买第二套。有人专门为各类劳动者及相关单位代理社保代缴、补缴业务，为异地购房者补办社保证明。地方出台调控细则一般是要求购房人主动提供家庭拥有房屋的证明，房屋管理局很少去实地核查，尤其对于家庭成员、亲属之间转移、潜在拥有房屋的情况，不能实地查明，相关漏洞可能影响政策执行的效果。还有“假装借钱以房抵债”、“先签合同做委托公证暂不过户”、“冒充员工骗取纳税证明”、“假结婚假离婚”、“以公司名义购房”等等。

以“住房保障覆盖率”

作为核心考核指标

在一定的国情和历史条件下，住房需求是刚性的，偏重于“封堵”需求并非上策，而应更多从疏导需求、增加供应上做文章。因此，要积极研究储备后续调控措施，扩大房产税试点范围并完善配套政策，进一步强化房地产调控的货币手段，借此向市场发出明确信号，稳定房价预期。而未来政府保障房政策的重点应转移到具体管理制度的设计制定上来，应对保障房的保障对象制定明确具体的标准，把“住房保障覆盖率”作为对地方政府的核心考核指标。

1、保障房的保障对象标准应具体、明确、可量化。随着保障房建设规模日益扩大，与之相关的分配、运营和管理问题都提上了议事日程。围绕保障性住房分配暴露出的一系列缺陷已经成了一个全国性的问题，从去年到今年，从北方到南方，从东部发达地区到西部欠发达地区，瞒报、骗购、作弊、违规等腐败问题层出不穷，严重影响政府的公信力，损害了党和政府的形象。而中央层面关于保障对象的政策规定非常笼统，只有原则性的规定，缺乏具体明确的衡量标准，这客观上为腐败行为的滋生打开了方便之门。因此，未来需要进一步根据收入、现有居住面积、资产状况等因素制定保障对象具体明确的可量化标准，并根据实际情况建立保障对象的动态调整机制，同时确保在分配程序和实际操作中做到公开公平公正。

2、将“住房保障覆盖率”作为对地方政府的核心考核指标。政府的职责，应转变到主要为低收入者提供住房保障上来，以实现“住有所居”的目标。因此，对地方政府考核问责的指标更应该强调“住房保障覆盖率”，而不是变化不定的房价。从社会主义市场经济发展趋势看，政府不可能无限期地以严格调控的姿态应对房地产市场，让政府、企业、普通民众等各种主体一直处于“危机管理”的状态，这并不健康。经济社会发展的规律将迫使政府“有所为有所不为”，使市场回到相对平稳有序的境况。只以房价作为对地方政府考核问责的指标是不可持续的，应更强调政府应承担的保障职责。

3、对房地产需求管理应更侧重于“疏导”。随着我国城镇化步伐的推进，房地产市场面临的供需失衡状态将在很长时期内持续存在。房地产调控的中长期目标，应该是建立完善一个总量基本平衡，结构基本合理的住房供应体系。因此，未来政府需要在保障房建设和商品房供应方面双管齐下，有效增加住房供应，同时改善供应结构。放开土地的垄断性管理和数量性限制，也许比限购而抑制消费更为重要。在商品房的供给方面，一方面，由于土地资源的稀缺性，提高容积率不啻为一个很好的选择；另一方面，对于市场上存在的“捂盘惜售”、“囤地”行为的打击，不能松懈。

4、扩大房产税试点范围并完善配套政策。房产税将使房屋持有成本大幅上升，会影响投机者“炒房”的收益，从而抑制投机型行为，进而挤压房地产“泡沫”。同时，从税收的角度来看，房产税可以为地方政府增加财政收入，有利于遏制“土地财政”。此外，房产税有利于推进收入分配改革和缩小贫富差距。目前上海、重庆已正式推出房产税试点，未来需要进一步增加房产税试点城市数量，建立健全等级划分、税率设定、征收程序、价格评估等一系列配套政策，同时还应加快建立和完善个人住房信息系统，为依法征税提供基础。

5、房地产调控的货币手段应进一步强化。当前房地产市场火爆与货币供应量过多、流动性过剩有很大关系，目前实际利率仍然是负利率，以抗通胀和避险为目的的购房需求将不断增加，房价上涨的压力也就更大。房地产行业对银行信贷依赖度非常高，连续加息将直接提高开发贷款和个人购房的成本，部分购房需求会被抑制，同时加息将进一步影响市场心理，缓解购房者的房价上涨预期。因此，未来应进一步收紧流动性，在继续加息的同时提高存款准备金率，并采取必要的公开市场操作手段。

课题负责人：范剑平

执笔：高辉清 朱敏

三轮楼市调控关键点对比

2011．1．26 新“国八条”表述 2010．9．29 “国五条”表述 2010．4．17 “国十条”表述

首套房首付比例 －－－ 不分住房大小，一律要求首套贷款首付要30％及以上。 要求对购买首套住房建筑面积在90平方米以上的，贷款首付款比例不得低于30％。

第二套及以上 对贷款购买第二套住房的家庭，首付款比例不低于60％，贷款利率不低于基准利率的1．1倍。 不分地区，要求各商业银行一律暂停发放居民家庭第三套及以上住房贷款。 在商品住房价格过高、上涨过快、供应紧张的地区，商业银行可根据风险状况，暂停发放购买第三套及以上住房贷款。

住房贷款

非本地居民购房 拥有1套及以上住房的非当地户籍居民家庭、无法提供一定年限当地纳税证明或社会保险缴纳证明的非当地户籍居民家庭，暂停在本行政区域内向其售房。 对不能提供一年以上当地纳税证明或社会保险缴纳证明的非本地居民暂停发放购房贷款。 对不能提供1年以上当地纳税证明或社会保险缴纳证明的非本地居民暂停发放购买住房贷款。

限购 各直辖市、计划单列市、省会城市和房价过高、上涨过快的城市，在一定时期内，要从严制定和执行住房限购措施。 对于房价过高、上涨过快、供应紧张的城市，要在一定时间内限定居民家庭购房套数。 地方人民政府可根据实际情况，采取临时性措施，在一定时期内限定购房套数。

问责 对于执行差别化住房信贷、税收政策不到位，房地产相关税收征管不力，以及个人住房信息系统建设滞后等问题，也纳入约谈问责范围。 明确要求地方政府未出台新政细则的要出细则，已经出台细则的要完善。 停留于空泛问责。

促进房地产业长期健康稳定发展、提供一个不断改善住房消费水平和绿色居住环境的房地产制度，应从现在起就重视并积极研究储备后续调控措施和制度改革，更多从疏导需求、增加供应上做文章，尽快全面推行房产税，进一步强化房地产调控的货币手段，借此向市场发出明确信号，稳定房价预期